Президент основательно перетяпляпал и существенно подголливудил законопроект «О полиции»

Дмитрий Медведев

27 октября президент Дмитрий Медведев внес в Государственную Думу законопроект «О полиции». Несмотря на некоторые изменения, в законопроекте сохранились нормы, в которых заложены возможности безнаказанного нарушения прав человека сотрудниками полиции и других злоупотреблений, связанных, в числе прочего, с коммерческой деятельностью полиции.

Наблюдатели отмечают, что после обсуждения первой версии законопроекта на специальном сайте в интернете некоторые положения, вызвавшие резкую критику общественности, исчезли из текста документа либо подверглись редактуре, а сам текст претерпел значительные композиционные и стилистические изменения. При этом, несмотря на появление многочисленных пунктов, в которых провозглашается приоритет защиты прав человека в деятельности полиции, законопроект по-прежнему вызывает серьезные вопросы в связи с его способностью стать основой реформы органов МВД, призванной установить доверие в обществе к этой структуре и ее сотрудникам, ограничить возможности ведения ими незаконной деятельности, на деле гарантировать государственную защиту прав человека.

Правозащитная риторика

Новая версия законопроекта начинается с фразы, в которой обозначен разворот от конструкции МВД как бюрократической силовой структуры к созданию службы, ориентированной на потребности граждан и общества:

Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства..., для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

В пояснительной записке к законопроекту на первом месте среди основных целей поставлено «закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества».

Многие статьи (2, 4, 7 и др.) теперь начинаются с правозащитных пунктов типа «полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина», «полиция защищает право каждого на свободу и личную неприкосновенность» и т.п.

Попробуем разобраться, как соотносится эта правозащитная риторика с теми положениями новой версии законопроекта, которые не декларативно, а вполне реально определяют «взаимоотношения полиции и общества».

Голливудские новеллы

Реальных изменений в тексте документа, которые концептуально соответствуют новой модели «взаимоотношений полиции и общества», немного. Причем почти все они при их безусловной содержательной важности легко усваиваются массовым сознанием благодаря растиражированности Голливудом.

В новой версии законопроекта предусмотрены право задержанного на телефонный звонок близким, возможность участия адвоката с момента задержания (а не с «с момента водворения в специально отведенное помещение»), наличие знака с индивидуальным номером на форме полицейского, обязанность полицейского при обращении к гражданину не только предъявить служебное удостоверение, но и называть должность, звание и фамилию – без оговорки о том, что в случае «невозможности или неуместности» делать это необязательно.

Если данные нововведения вызывают только вопрос о том, почему их не было в первой версии, то в связи с зачитыванием прав задержанному возникает еще и вопрос о трудностях перевода с голливудского. Александр Куколевский в журнале «Власть» совершенно справедливо замечает:

...В законопроекте нигде не говорится о том, что последует, если задержанному не зачитают его права. Например, если этого не происходит в США, то все собранные против гражданина доказательства считаются ничтожными... У российских полицейских подобного стимула не будет, из чего можно заключить, что и зачитывать права они будут от случая к случаю.

От замены слов значение сказанного не меняется

В отличие от новых норм и формулировок, удобных для использования в целях пиара, сохранившиеся от первой версии законопроекта базовые элементы доминантной модели представлены теперь в менее определенном и понятном для публики виде.

Например, тот же Куколевский констатирует, что еще одно броское изменение на самом деле мало что меняет в реальности:

Убрана норма, разрешающая на час «ограничивать свободу передвижения граждан» для проверки документов, но оставлено право доставлять их в отделение для установления личности.

Такой прием – изъятие слов и фраз, вызвавших возмущение или недоумение общественности в период «всенародного обсуждения», без замены или с заменой другими, более гладкими или туманными, словами и фразами при сохранении смысла нормы – стал основным при модификации ключевых пунктов законопроекта: о проникновении в жилище, о «презумпции законности» действий полицейского и о других процедурах и действиях.

Проникновение в жилище

Большинство экспертов сошлось в мнении о том, что норма о проникновении в неприкосновенное (по Конституции) жилище в новой версии законопроекта была попросту пересказана другими словами. Почему-то здесь голливудские сюжеты – с добыванием ордера полицейскими – востребованы не были.

Новую редакцию этого пункта Александр Привалов охарактеризовал в журнале «Эксперт» как еще более невнятную по сравнению с прежней формулировкой, которая позволяла «при наличии достаточных оснований полагать», что в жилище совершается преступление, входить «куда и когда угодно»:

В новой версии проекта вопрос проникновения в жилище сформулирован так расплывчато, что стали возможными уже два типа неприятных от него последствий: при одной трактовке закона полицейские будут входить, куда им заблагорассудится; при другой — будут на законном основании отказываться что-либо делать даже с явными правонарушениями, творящимися внутри частного жилья.

Борис Вишневский в «Новой газете» точно указал конкретную законную «отмазку», позволяющую полиции не затруднять себе поиском причин проникновения в жилище:

Вставив в начало соответствующей статьи красивую фразу о том, что «полиция защищает право каждого на неприкосновенность жилища», полицейским предоставили право эту неприкосновенность нарушать, если это необходимо не только для «спасения жизни граждан» или «пресечения преступления», но, например, и для «обеспечения общественной безопасности». Понятно, что под эту расплывчатую формулировку полиция при необходимости «подгонит» все что угодно.

«Презумпция законности» действий полицейского

Из законопроекта удалена наиболее скандальная формулировка:

Требования сотрудника полиции, обращенные к гражданам и должностным лицам, и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное.

Этот абзац дополнял в первой версии законопроекта заимствованную из закона «О милиции» норму об «обязательности исполнения законных требований сотрудника милиции». После его изъятия старая норма была полностью восстановлена (с заменой слов «милиция» и «исполнение» соответственно на «полиция» и «выполнение»):

Законные требования сотрудника полиции обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами.

Представляется, что изъятие абзаца имеет не только косметическое значение: хотя ничего взамен удаленному абзацу не предложено, но следует понимать, что обычная практика, соответствующая ныне действующему закону «О милиции» сохранится.

Что это за практика?

Вот, к примеру, стандартное толкование ситуаций, когда граждане могут или, напротив, не могут оказывать сопротивление сотрудникам милиции (Маршунов М.Н. Постатейный комментарий к Закону РФ «О милиции». – СПб, 2001):

1. Обязательными для исполнения гражданами и должностными лицами являются только законные требования сотрудника милиции, то есть такие, которые предъявляются в связи с выполнением последним своих обязанностей и использованием прав по охране общественного порядка и реализации других задач милиции... Это означает, что возможно невыполнение очевидно незаконного требования сотрудника милиции и даже сопротивление принуждению к выполнению этого требования в рамках действующего законодательства, например, правил о необходимой обороне.
2. Незаконность требований сотрудника милиции должна быть очевидна для адресата. В спорных ситуациях требования сотрудника милиции должны быть выполнены, а впоследствии могут быть обжалованы в установленном законом порядке... Одновременно может быть поставлен и вопрос о привлечении сотрудника милиции к дисциплинарной или уголовной ответственности.
3. Неисполнение явно незаконного требования сотрудника милиции правонарушением не является, поэтому, в частности, оно не дает оснований для применения последним физической силы или специальных средств...
4. Незаконными  требованиями  сотрудника   милиции  следует  считать лишь такие, которые явно выходят за пределы его прав и полномочий (не предусмотренные действующим законодательством или прямо им запрещенные), а также совершаемые с нарушением установленной Законом процедуры.

Конечно, норма новой версии, предусматривающая такую практику, как справедливо отмечается в рецензиях на законопроект, является смягчением по сравнению с «презумпцией законности» действий полицейского в старой версии. Но при том усилении правозащитной риторики, о котором говорилось ранее, такое смягчение выглядит недостаточным. Вспомним, какой шум поднялся, когда глава МВД Рашид Нургалиев около года назад объяснил подростку, что тот имеет право противиться незаконным действиям милиционера. Эта история показала, что в обществе юридическое понимание подобных ситуаций находится на крайне невысоком уровне.

Сейчас появляется возможность положение улучшить. Для этого необходимо подробно прописать в законе «О полиции» правовую ситуацию отказа от выполнения незаконных требований сотрудника правоохранительных органов и сопротивления предпринимаемым им незаконным действиям. Умалчивая об этом в законопроекте, президент затрудняет реализацию права граждан не подчиняться незаконным требованиям сотрудников полиции.

Развернутая статья закона «О полиции», отражающая описанный в процитированном комментарии подход, основанный на компромиссе между интересами правоохранительных органов и граждан, могла бы привести и к значительному росту ответственности и повышению профессионализма полицейских. Вместо этого предложена односторонняя, отвечающая лишь интересам полиции формулировка.

Другие как бы изменения

Претерпев лишь минимальные изменения, в новой версии сохранились нормы старой:

• об общественном контроле над полицией,
• о коммерческой охранной деятельности полиции (при ее контроле над конкурентами – частными структурами),
• о проверке общественных объединений,
• о регулировании работы ГИБДД.

В статье «Законопроект о модернизации евсюковщины и бойковщины», опубликованной на сайте Демагогия.ру месяц назад, отмечалась сомнительность этих норм.

Повторим основные претензии:

• О ГИБДД. Оставив, по сути, в неизменном виде нормы закона «О милиции», разработчики полностью проигнорировали общественный запрос на перемены в одной из наиболее коррупционных сфер деятельности милиции.
• О коммерческой деятельности. Законопроект ориентирует полицейских на зарабатывание денег в ущерб охране общественного порядка, борьбе с преступностью и другим основным направлениям деятельности полиции.
• Об общественном контроле. Предполагается, что он будет осуществляться не только в центре, но и в регионах и на местах, что при заложенной в законопроекте абсолютной централизации управления полицией, делает его заведомо неэффективным, так как к мнению местной общественности если полиция и будет прислушиваться, то лишь в той мере, в которой это мнение не вступает в противоречие с командами «сверху».

Наконец, в новой версии законопроекта исчез пункт о согласовании полицией митингов, демонстраций и шествий, а при их характеристике вместо юридически безграмотного термина «несанкционированные» появилось слово «незаконные». Но, как и ранее, спецспредства против участников несогласованных акций могут применяться, если они «нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций». То есть полиции предоставлена право действовать в этих случаях по ее собственному усмотрению.

Попутно следует отметить, что и без того вызывавшая вопросы «анатомическая» статья о запрете нанесения ударов по определенным частям тела, в которую не попали почки и печень, теперь допускает нанесение многократных ударов в одно и то же место и применение наручников, заведомо наносящее травмы, чего не было в старой версии.

Напрашивающиеся выводы

Рассмотренные изменения законопроекта «О полиции» ставят под сомнение искренность намерений президента реформировать МВД и сделать его партнером общества и граждан, а не доминатором над ними.

Эксперт Межрегионального правозащитного центра «АГОРА» Павел Чиков полагает, что целью реформы милиции является не изменение системы, а успокоение общественности.

С сожалением, но приходится согласиться с его оценкой.

А Госдума для прохождения такого законопроекта барьером, разумеется, не станет.

Сергей Рыженков

04.11.10